深圳市規土委前日公佈《關於促進安居型商品房用地供應的暫行規定》及《深圳市機構養老設施用地供應暫行辦法》征求意見稿,允許農村集體用地(以下簡稱microSD“農地”)以公開招拍掛方式入市,用於蓋安居房、辦養老機構。
  這是作為全國土地改革試點的深圳,在新一輪土改上的又一次大動作。深圳的這項涉及土地產權、使用、供應、管理及交易整個鏈條的試點改革,被國土資源部部長徐紹史稱為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革。從記憶體其改革脈絡及未來圖景來看,新一輪土改的範圍和規模很可能都是空前的。然而,規模和範圍之大並不能決定改革的成敗,更重要的是改革的思路和方向。
  此次的征求意見稿顯示,原來沒有補地價的農地可以用於安居型商品房的建設,通過市土地房產交易中心,以招拍掛方式公開出讓土地使用權,但是必須依據所提供的兩種方式與政府分成。這兩種方式與此前工業農地入市時的一樣,第一種為賣地後政府與村集體簡單分成,而農村集體經濟組織不再享用該土地的持續收益,只是比例從市國土基金與村集體五五分成變成了六四分成;而第二種是,雙方分成後原農村集體經濟組織繼受單位還可持有一mSATA定比例的物業,享受持續收益,不過市國土基金與村集體的分成比例也從7:3擴大到9:1,而持有的物業(此次為配套商業用房)從不超過總建築面積的20%變為10%。
  由此可見,兩次的新一輪土改方案都使用了同樣的方式,不同的只是政府收益分成擴大而農民收益分成縮減。如果按這套方案繼續,可以想見,接下來向醫院、學校開放的農地也會延續這樣的方案,不同的頂多只是比例。原本土地屬於村集體所有,並不屬於國有,政府亦不享有其權益,但如果按此方案拍賣土地,政府等於“空手套白狼”地分掉了大部分的土地收益,而且按這兩次的趨勢推斷,政府的收益占比會越來越高。即使是手續費,政府占大頭甚至占九成也太高了,這顯然等同於讓農民用錢買入市資格即獲得流通合法性,和以往補地價獲得產權的“唯有國有化,才能市場化ssd固態硬碟”模式是一個思路。
  眾所周知,深圳無地可用的窘境是倒逼新一輪土改的重要原固態硬碟因,到2020年,深圳可供新增建設用地只有59平方公里。然而,想讓農民出讓一部分權益以獲得合法性,無論政府與村集體如何分成,都是在現有的土地制度框架內進行而已,改革何來?如果在新一輪土改中延續舊思路進行試點,除了可以讓深圳獲得發展的土地和讓深圳市政府從不屬於自己的土地中套取一筆收益外,並無益於土地制度改革的推進。因為土地制度改革,首要前提應是對現有的土地制度作出變革,以改變當下的二元土地制度權利界限模糊所帶來的諸多問題。
  況且,農民並不一定有意願配合這樣的改革方案。近10年來,建在農地上的小產權房早已形成一套完整的地下市場鏈條,且仍在不斷擴張。而去年的“一號文件”提出,用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作,已經在為農地確權鋪路。小產權房有市場又有轉正可能,收益非這套土改方案可比,即使不想鋌而走險,農民亦可通過去年底推出的土地流轉信托在土改過渡期合法地獲得土地收益,所獲都比該土改方案高。
  深圳新一輪土改方案,無論在思路方向或是實際效果上,對土地制度改革的推進都難有明顯效果。關鍵問題還在於,為農地確權,消除因農村集體所有土地權利界限模糊而導致的問題,究竟什麼時候才能實現?  (原標題:[社論]深圳土改成敗取決於改革思路與方向)
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